Prospectiva, Reformas y Planificación de la Educación

LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA DE LA REFORMA DE 1970 (IV)

España se asoma a la planificación educativa a partir de 1960 con motivo de la colaboración que la entonces recién creada Comisaria del Plan de Desarrollo solicita de la Unesco para organizar varios seminarios formativos como parte del Programa de Participación. El interés así despertado desemboca en la celebración, en 1962, de un largo Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educación, auspiciado por el Ministerio de Educación y Ciencia con la participación de representantes del sector público y privado.

El seminario se inspira y apoya en la entonces reciente experiencia latinoamericana. El documento final hace un primer inventario de la situación de la educación en España y señala objetivos deseables para 1970, curiosa coincidencia de fecha con la de adopción de la Ley General de Educación.

Pero no es sino con motivo del inicio de la gran reforma educativa en 1968 cuando se crea un Gabinete de planificación educativa, como parte de la Secretaría General Técnica, para más tarde, en 1970, pasar a constituirse la Dirección General de Programación e Inversiones, dependiente de la Subsecretaría, al igual que las restantes direcciones generales, y encargada de colaborar en la planificación nacional y regional para la aplicación de las grandes metas de la reforma y, sobre todo, responsable de la ejecución de los planes en cuanto a inversiones y a coordinación de medios se refiere.

La Ley General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa (LGE) de 4 de agosto de 1970, así como el Libro Blanco que le precedió (La educación en España. Bases para una política educativa) publicado en 1969 por el Ministerio de Educación y Ciencia, respondieron en su día a una demanda ampliamente extendida de introducir una profunda innovación en los esquemas educativos existentes para favorecer la promoción social y la convivencia mediante la democratización de la enseñanza y la mejora de la calidad de todo el sistema educativo, basado en el concepto de una educación permanente y en un sistema unitario, flexible y dinámico que preparase y potenciara los previsibles cambios de la sociedad. Se venía a sustituir así la centenaria Ley Moyano (agosto de 1857), que unificó por primera vez en España las múltiples disposiciones que se habían acumulado hasta entonces para poder desarrollar la educación como un conjunto homogéneo.

Ninguna acción de gran alcance, como ésta de la reforma educativa, es casual o espontánea, sino que responde a un complejo cúmulo de circunstancias que coadyuvan y conducen a la misma, sumándose a ello, a veces, coyunturas personales y socio-políticas excepcionales.

En un estudio comparativo de las reformas de España, Colombia, Suecia, R. F. de Alemania, Perú, R. P. China, Tanzania, Reino Unido, Japón y Francia (Díez Hochleitner, 1973, Informe al Banco Mundial), se afirma que una reforma educativa se inicia, por lo general, cuando en la sociedad y en el gobierno de un país existe una extendida conciencia de crisis educativa. En ella influyen principalmente factores tales como las excesivas esperanzas depositadas por la sociedad y los individuos en la enseñanza, con descuido del aprendizaje personal; el inadecuado contenido de los planes de educación y una formación profesional poco relevante y obsoleta respecto de las oportunidades de empleo; la fuerte presión de la demanda social y una carga financiera pública y familiar creciente que consolidan y amplían respuestas educativas insatisfactorias, etc.

Pero, además, problemas específicos de cada país, tales como la agitación estudiantil universitaria (a finales de los años sesenta), debida no tanto a los problemas intrínsecos de la Universidad como a la función de crítica a la sociedad que por esos años asumen las Universidades con particular intensidad. Es la denuncia violenta y anárquica, pero con innegable visión de los males potenciales que encierra un desarrollismo esencialmente economicista, derrochador de los recursos naturales, antiecológico, socialmente injusto, con abuso de los países en vías de desarrollo por parte de los más desarrollados, y con desprecio de valores éticos y morales colectivos. En España, este fermento de agitación estudiantil acoge el activismo político, que cobra particular importancia ante el agotamiento del régimen franquista, y una esperanza renovada de progreso social y de libertad en democracia.

En esa coyuntura nacional e internacional se plantea la necesidad de una reforma global de todo el sistema educativo (la Universidad es la cabeza del «iceberg» que constituye el sistema educativo y todo el entramado social), además de un estudio serio de la situación del sector; un programa de estudios prospectivos sobre escenarios probables de una nueva sociedad emergente; la creación de una red universitaria de institutos de ciencias de la educación, coordinados por un centro nacional para la investigación educativa y la formación y el perfeccionamiento de especialistas; una planificación educativa (mapa escolar, planes regionales, modelo macroeconómico y PERT de actuación estratégica); una propuesta de política educativa (Libro Blanco) que debía ser sometida primero a la opinión profesional del sector y luego a la opinión pública, antes de formular el proyecto de norma legal, etc. También se plantea la necesidad de una reforma administrativa del sector, de carácter funcional, junto con una profunda desconcentración de poderes hacia las entonces Provincias. Por lo que se refiere a la Universidad, se decide crear una Universidad a Distancia (UNED) inspirada en la excelente experiencia de la Universidad por Correspondencia de Lusaka (Zambia), junto con la constitución de un equipo de planificación universitaria que ordenara la demanda social y la presión política localista respecto a los proyectos de creación de cinco nuevas universidades, etc.

Al cabo de más de diez años (1983) de la intensa experiencia que representó elaborar la reforma educativa de 1970, con un vivo espíritu de trabajo en equipo, se publicó el siguiente texto, que condensa la estrategia inspiradora del alcance de los trabajos de la reforma: «Las reformas educativas corresponden a cambios profundos en la política educativa de un país, los cuales deben estar planteados por encima de los intereses políticos de un gobierno, con sentido de continuidad y en el marco de una visión prospectiva sobre el futuro de la respectiva sociedad. La aplicación de las reformas exige planes y programas concretos de acción. Las reformas auténticas y profundas son la única alternativa a la revolución en situaciones de ruptura social, y exigen una definitiva y clara voluntad política. Las reformas educativas no rompen con el legado cultural o histórico, pero requieren una gran dosis de innovaciones con miras a la mejora de la calidad de enseñanza y a su amplia extensión o generalización. Pero, además, han de ser anticipatorias de necesidades y situaciones socioeconómicas y culturales, incluidos, por ejemplo, los aspectos de educación-empleo, cuya problemática aparece cada vez más aguda. Por todo ello, una reforma educativa, para ser viable y ética, requiere como requisito indispensable una amplia participación social de la opinión pública y profesional, bien sea para acomodar el sector de la educación al modelo de sociedad elegida, o bien para, a través de éste, propiciar un nuevo modelo de sociedad.

Un proceso de reforma educativa apropiada requiere cuatro etapas:

1.- De estudio y propuesta técnica.

2.- De consulta y participación social.

3-. De adopción y de ordenamiento jurídico.

4-. De experimentación e implantación generalizada.»

Tal es el resumen esquemático apoyado en una larga experiencia previa que, junto a sus aciertos, había demostrado dos errores principales de óptica y de método de trabajo. Primero, que la planificación (método social para alcanzar unos objetivos a medio plazo de acuerdo con los recursos disponibles) requiere previamente una visión prospectiva a largo plazo y una definición política y democrática previa de esos objetivos, razón de ser de una reforma en caso de profunda crisis del sector. De otro modo, la planificación se vuelve autocrática, al servicio de regímenes autoritarios. Segundo, que los órganos de planificación no debían seguir siendo de tipo «staff», sino «staff and line», para que los planes no tengan el tratamiento de informes de valor orientativo, sino que se transformen directamente en programas y presupuestos (PBS) a corto plazo.

La tarea del diseño de la reforma, de los objetivos de la política educativa y el establecimiento del esquema general del nuevo sistema educativopuede resumirse en los siguientes pasos:

a) Una previsión prospectiva, (por ejemplo en el marco de la década 19701980, respecto al desarrollo educativo de España) ante hipotéticos escenarios socioeconómicos alternativos del país.

b) La definición de una alternativa política, como la que fue elaborada en España a mediados de 1968 en un breve documento de trabajo de carácter confidencial, el cual mostraba los puntos clave de las líneas propuestas, incluyendo diversas soluciones posibles ante una serie de problemas. Este documento incluía también un enfoque prospectivo y un resumen crítico de la situación educativa, considerada dentro del marco de las condiciones sociales y económicas de España, además de una lista de los capítulos que debería incluir un Libro Blanco sobre la Reforma Educativa, con una breve descripción del contenido de los mismos.

c) La discusión del documento confidencial de trabajo por los miembros del equipo ministerial durante una reunión de una semana de duración (en octubre de 1968), reunión celebrada con la finalidad de crear un «espíritu de equipo» para la adopción y mantenimiento de unos objetivos comunes. En esta reunión quedó determinado y perfilado el propósito de llevar adelante la elaboración de un Libro Blanco, y se programó la reunión de una serie de grupos o comités, uno por cada nivel educativo, para discutir los aspectos técnicos y para, al propio tiempo, movilizar la opinión profesional en torno a la reforma que iba a emprenderse.

d) La invitación regular de los medios de comunicación social a todas estas actividades, con el propósito de a suscitar un clima apropiado que llevase a interesar a la opinión pública y favoreciera un mejor entendimiento sobre las cuestiones técnicas involucradas.

e) La organización de numerosas reuniones de debate con diversos sectores y estamentos sociales para informar sobre la reforma propuesta y discutir su alcance, incluidas reuniones masivas con estudiantes universitarios.

En la etapa de diseño de la reforma, la primera tarea directamente relacionada con ésta fue la elaboración de un informe general, o Libro Blanco, destinado a su publicación y debate.

El Libro Blanco dedicaba la primera parte a «la situación educativa actual», ponderándola con un sentido crítico. La segunda parte, «bases para una política educativa», se refería a las propuestas concretas de la reforma, y no sólo a cambios en la estructura del sistema, sino también a temas tales como investigación educativa, métodos, medios didácticos, contenidos, evaluación del rendimiento educativo, etc.

Los medios informativos se ocuparon sistemáticamente del Libro Blanco, que fue profusamente repartido a organismos y entidades, y puesto a disposición del público a precio de coste. Posteriormente fueron publicados los informes emitidos sobre el Libro Blanco por una serie de corporaciones y organismos públicos y privados (Informes sobre la Educación en España, 2 volúmenes, MEC, 1969). La prensa realizó encuestas e informes sobre los temas discutidos, al igual que lo hicieron numerosas entidades interesadas en la política educativa.

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